从行政法学理论体系内部角度看，公法权利理论解决了行政法学以公权力规范为核心展开的体系失衡问题。

即：在一些特定情况下，即便社会个体没有向国家求助，国家机关也必须主动去解决社会个体所存在的问题。但由于拙文发表在报纸上，受篇幅所限，未能展开，职是之故，草成此文，略加展开，以求教于博雅君子。

第一，美国式的立法、行政、司法三权鼎立。从历史来看，社会产生在前，国家产生在后，原始社会是靠习惯统治的，国家是原来社会所没有的，是战胜了被统治阶级的统治阶级建立的，因此，它必然把有效防止被统治阶级的反抗、维护阶级统治秩序放在首位。因此，刑法要谦抑，民法要扩张。（二）民法相对较多地体现社会习惯 国家和社会是两个不同的区域，社会习惯是社会自我管理的最便宜、效果较好的方式，只有在社会无法处理的事情，才会交给国家处理。3.权利本位决定了民法以维护社会个体的权利和自由为主要职责 权利本位指在国家权力与公民权利的关系中，公民权利是决定性的;在法律权利与法律义务之间，权利是决定性的，起主导作用的。

契约是社会个体通过自由订立协定而为自己或他人创设权利、义务的一种书面协议。第二，英国式的两权分立（即议行合一、司法独立）。[73]法律关系将原来的国家与其权力承受者之间的关系转为个人与个人之间的关系，这种关系被视为一种双边关系来处理，在此基础上现代公法的体系和学理得以确立。

[20]参见赵宏：《行政法学的体系化建构与均衡》，载《法学家》2013年第5期。当前我国行政法学理论体系亟需补足主观公法权利理论，为公民权利的明确与保障提供理论支撑。法律关系理论针对包括对于各法主体形成法律关系基础的法律地位、可能对法律关系内容产生影响之所有法律主体的各种行为，及其受法主体行为所生之法律状态的变化等规范内容的分析。在司法的行政背景下，公法权利救济不是直接以主观公法权利为逻辑起点，而是法院对行政机关的行政行为进行合法性审查的折射效果。

固然，行政行为的合法性是司法审查的重点，却不应当是唯一核心，监督依法行政并非我国行政诉讼法的唯一目的。当然，对此还有另外一种理解，在理论上可以将一个国家维护自身的客观法秩序观念（拟制）成为国家的一种主观公权利，当公民、法人或者其他组织存在破坏社会秩序、损害公共利益的行为时，可以认为是对国家主观公法权利造成了损害，此时国家提起行政公益诉讼，可以认为是国家通过诉讼方式维护自身的主观公法权利。

反思中国行政法学理论为何一直尚未完成自身的理论体系的建构，一方面是过度依赖国外的学术理论而不注重自身理论系统构建，域外系统性研究成果固然值得学习借鉴，但如何实现域外理论的中国化仍然需要我国行政法学者进行自我创造，从而实现域外到本土的惊险一跃。行政法律关系理论是否可以成为取代行政行为理论的争论一直存在，就抽象概念而言，在德国行政法体系中，行政行为概念并非一枝独秀。[36]就德国行政法学界关于法律关系理论与行政行为理论的争论来看，根本无法得出一个确定结论，但总体来说当下行政法律关系理论并未取代行政行为理论，行政行为仍然占据行政法学的核心，这一格局延续至今虽然不断遭受动荡，但未被实质性撼动。与此同时，社会治理、政府规制、新公共管理、法政策学等一系列新研究方法、分析工具纷纷进入行政法学研究视野，对以行政权为单一核心建构起来的行政法学理论产生了冲击，当前亟需变革行政法学理论以满足现实需求。

相较于国内学界既有的其他理论观点，本文认为法律关系理论或许有机会，后文将对法律关系理论的优势特征以及法律关系理论在行政法学理论体系中的地位进行阐述。[46]对于主客观诉讼模式孰优孰劣并不是本文所想要探讨的核心问题，从功能主义角度看，无论是哪种诉讼模式，只要能够解决中国的公法权利保障问题即可，但问题在于行政诉讼制度的主客观内部逻辑错裂，对整个行政法学理论逻辑体系产生了影响。江国华：《行政转型与行政法学的回应型变迁》，载《中国社会科学》2016年第11期。参见章志远：《中国特色行政法法典化的模式选择》，载《法学》2018年9期。

参见杨建顺：《行政法典化的容许性》，载《当代法学》2022年第3期。[75] 从理论体系的完整性角度看，国家作为主观公法权利主体是行政法学基础理论所遗失的一块，在构建主客观相统一的双核行政法学理论体系时应当对此进行补足。

关键问题是中国行政法学理论转向何处去？对于这种邓正来式的追问，[50]自20世纪90年初期以来，我国行政法学者也都多有尝试对传统行政法学的体系进行改造，开始探讨行政权力与相对人之间的法律关系特点，探讨行政诉讼制度确立在中国的宪政意义。3.碎片化研究对行政法学理论体系的解构忧虑 一个成熟的法学体系对于不断增多社会现象和问题，更多地应当表现出高度包容性、开放性、动态性，能够将社会变革过程中发生各类行政法学实践纳入体系之中，并通过自身体系化调整实现体系内部融合与自洽。

当前我国已经在司法实践中引入保护规范理论，该理论的核心是判定公民的请求权与行政机关的法定义务是否形成相互对应的法律关系，如果这种对应关系具有私益性、特定性、具体性，那么公民的请求权就能够得以确认并受到保护。[17]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法（第七版）》，北京大学出版社、高等教育出版社2019年版，第41页。该书作为当代行政法学的百科全书，其编写体例为行政法总则、行政组织法、行政行为法、行政程序法、监督救济法五编，直接体现了当代我国行政法学理论的发展样态。行政法学理论必须对行政任务的完成起到促进和保障作用，才能获得生命力，行政法学研究必须要回应公共行政变革的现实需求，经典行政法学理论无法逃脱社会变革的发展，法学不是法学家们凭空创造出来的，反过来是社会本身创造了法学。[64]故此，法律关系理论的重新回归为传统行政行为理论的变革转型提供了新的视角和方向。是行政主体对外作出的。

朱芒：《中国行政法学体系化困境及其突破方向》，载《清华法学》2015年第1期。[45]参见应松年主编：《当代中国行政法》，人民出版社2018年版，第4页。

在法律关系理论之下，这些问题可能无需套用类型化的行政行为理论去分析，只需查明在法律关系中各方主体之间的权利义务关系即可，不用纠结某种活动形式应当纳入到何种既定的行为模式中，尤其是当既有行政行为模式无法供给时，法律关系理论框架巧妙地避开了这个问题，直击法律关系的本质内容：权利与义务。伴随着公民权利意识的觉醒，公民对于自身权利的实现有了更高的期待和要求，包括权利范围的扩展、权利实现的便捷、权利保障的强化等，政府职能转型下的服务与合作关系使行政主体和行政相对人之间利益更加趋向一致。

第二是既有概念无法统合法学发展以及提出的行政程序、行政规制等新问题。《行政法理论基础回眸——一个整体观的变迁》，载《中国政法大学学报》2008年第6期。

参见郭胜习、曹鎏：《行政法总则立法研讨会在北京顺利召开》，载中国政法大学法治政府网2018年11月16日，http：//fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1021/9573.htm. [54]参见赵宏：《行政法学的体系化建构与均衡》，载《法学家》2013年第5期。另一方面归因于我国行政法学研究进路的偏移，过度强调解决实际问题和引入行政学、社会学、政策学等学科理论，逐渐淡化或忽略了行政法学本身作为部门法学应当具有的法律思维方式和体系化思考框架。至此，行政法学基础理论的结构模型是：在法律关系理论之上，行政行为理论与主观公法权利理论并驾齐驱、相互统一。从行政法学理论体系内部角度看，公法权利理论解决了行政法学以公权力规范为核心展开的体系失衡问题。

[33]巴霍夫教授甚至宣称：如果有一个概念长期存在并且能占据行政法的核心地位，这个概念必然是法律关系。[37]我国学者赵宏教授认为，法律关系理论在方法论上展现了一定的优势，较之传统行政行为理论，法律关系更显得柔软、多元、开放和动态，更加符合复杂多样的行政实践。

[28]参见江利红：《以行政过程为中心重构行政法学理论体系》，载《法学》2012年第3期。参见应松年：《关于行政法总则的期望与构想》，载《行政法学研究》2021年第1期。

[39] 从德国和中国行政法学基础理论研究现状来看，行政行为理论仍占据着主导地位。[35]参见苏宇：《面向未来的学理革新：行政法律关系理论之审视与展望》，载《行政法学研究》2019年第6期。

制定行政法典是一个世界性难题，行政法难以法典化几乎是各国公论，中国行政法学界对制定行政法典虽然存在诸多争论，但总体上持肯定意见。[40]二是法律关系理论本身研究尚待深入，暂时无法成为行政行为理论的替代者，只能成为行政行为理论的补足和修正。经典行政法所强调的依法律而行政，法无授权不可为的规范逻辑，主要适用于侵害型行政，即防止行政权非法侵犯公民的合法权益。传统的行政法学主要围绕着行政权运行展开，或者聚焦于某一种行政任务的实现。

[57]然而，当前行政行为理论本身的型式化、类型化局限，已经无法完全满足政府行政管理活动需求，行政行为理论逐渐暴露出僵硬滞后、单向强硬等缺陷，这使得行政法律关系理论重新被激活。[21] 国内学者关于体系化建设问题争论不止，无法得出令人信服的统一答案，主要原因在于判定体系化是否定型的标准不统一。

[26]参见赵宏：《法治国下的目的性创设——德国行政行为理论产生及功能的历史考察》，法律出版社2012年版，第50页。[9]参见江国华：《行政转型与行政法学的回应型变迁》，载《中国社会科学》2016年第11期。

[22]按照上述体系化标准观测我国行政法学理论研究，我国行政法学者更多地将目光集中于价值导入和制度更新，对于学科本身的建构和制度均衡缺乏热情，在当前的法制建设过程中，中国行政法学者偏重对于理论实践作出即时回应，因应现实很多时候成为学理研究和制度构建的唯一风向，但为了应对现实而不断填空的制度内容却往往不稳定，也不系统，缺乏统一的价值导向和方向指引，因而在行政法学体系内部时有价值冲突和悖反发生。社会变革的现实让我们意识到，经典行政法学理论既有框架难以包容、描述、解释、解决诸多行政法问题，如党政机构改革对行政主体理论的冲击、不同行政管理领域出现了各类管制措施无法纳入既有的行政行为理论框架、内部行为的外部化问题、公民主观公法权利保障问题、客观诉讼问题等等。